Jakarta Bond, Antara Solusi Pendanaan dan Risiko Keuangan

JAKARTA, TRENASIA.ID – Rencana Pemerintah Provinsi DKI Jakarta menerbitkan obligasi daerah perdana pada 2027 menjadi salah satu opsi pembiayaan pembangunan di tengah ruang fiskal pemerintah daerah yang semakin terbatas.

Namun, penerbitan obligasi daerah atau Jakarta Bond tersebut tidak hanya bergantung pada kemampuan memenuhi persyaratan administratif dan rasio utang.

Laporan CORE Indonesia berjudul “Jalan Panjang Obligasi Daerah: Solusi Pembiayaan atau Risiko Fiskal Baru?” menilai rencana tersebut perlu dilihat dalam konteks yang lebih luas, terutama menyangkut penyempitan ruang fiskal daerah, ketergantungan terhadap Transfer ke Daerah (TKD), kemampuan mengelola kas, serta kesiapan pemerintah daerah memasuki pasar modal.

Menurut CORE Indonesia, obligasi daerah pada dasarnya merupakan instrumen pembiayaan, bukan solusi untuk mengatasi persoalan struktural akibat menyempitnya kapasitas fiskal daerah.

“Dorongan tiba-tiba menuju pembiayaan berbasis utang ini merupakan simtom langsung dari fiskal daerah yang menyempit,” tulis laporan CORE Indonesia edisi 23 tersebut.

Ruang Fiskal Daerah Semakin Sempit

CORE Indonesia mencatat porsi belanja pemerintah subnasional Indonesia mengalami penurunan dalam dua dekade terakhir. Porsi tersebut turun dari 32,5% pada 2005 menjadi 25,4% pada 2025.

Kondisi tersebut berbeda dengan sejumlah negara lain. Porsi belanja subnasional China tercatat mencapai 85,8%, Jepang 60,5%, sedangkan Amerika Serikat tetap berada pada level yang tinggi.

Menurut CORE Indonesia, perubahan tersebut menunjukkan semakin besarnya peran pemerintah pusat dalam pengelolaan sumber daya fiskal.

“Terjadi penarikan sumber daya secara agresif oleh Pusat untuk membiayai proyek strategis nasional dan belanja sosial tersentralisasi, meninggalkan daerah dengan ruang fiskal yang semakin sempit,” demikian dikutip dari laporan tersebut.

Dalam konteks itu, penerbitan obligasi daerah muncul sebagai salah satu alternatif ketika pemerintah daerah membutuhkan sumber pembiayaan tambahan untuk membangun infrastruktur maupun membiayai proyek tertentu.

Namun, CORE Indonesia menilai penerbitan surat utang daerah tidak dapat dipisahkan dari kondisi fundamental APBD masing-masing daerah.

Kondisi Fiskal Jakarta Sebelum Terbitkan Obligasi Daerah

Jakarta menjadi salah satu contoh yang disoroti dalam laporan CORE Indonesia. Secara kemampuan membayar kewajiban utang, Jakarta memiliki Debt Service Coverage Ratio (DSCR) sebesar 3,20 kali. Angka tersebut berada di atas ambang batas 2,5 kali yang menjadi salah satu persyaratan pembiayaan daerah.

Jakarta juga memperoleh opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP). Namun, indikator tersebut belum otomatis menunjukkan bahwa Jakarta sepenuhnya siap menerbitkan obligasi daerah.

Berdasarkan PMK 97/2025, CORE Indonesia mencatat kapasitas fiskal Jakarta berada dalam kategori rendah dengan indeks 0,271. Total pendapatan Jakarta pada 2026 juga tercatat sebesar Rp71,45 triliun. Angka tersebut tertekan oleh penurunan Transfer ke Daerah (TKD) menjadi Rp11,16 triliun.

Di sisi belanja, sekitar 85% belanja Jakarta digunakan untuk belanja operasi. Sementara itu, pagu belanja modal tercatat hanya Rp10,16 triliun.

Struktur tersebut menjadi penting karena obligasi daerah pada dasarnya menciptakan kewajiban pembayaran pokok dan bunga secara berkala. Karena itu, kapasitas fiskal, struktur pendapatan, manajemen kas, serta kemampuan mengeksekusi belanja menjadi faktor penting bagi investor.

CORE Indonesia juga menyoroti Dana Bagi Hasil (DBH) Jakarta yang meningkat pada 2025. DBH Jakarta tercatat sebesar Rp25,12 triliun pada 2025 atau meningkat 39,32% secara tahunan. Namun, kenaikan tersebut tidak seluruhnya berasal dari pertumbuhan penerimaan rutin.

Sebesar Rp5 triliun di antaranya merupakan realisasi kurang bayar dari tahun-tahun sebelumnya. “Setelah mengeliminasi komponen one-off tersebut, pertumbuhan riil DBH 2025 hanya berada di level 11,6%,” ungkap laporan CORE.

Temuan tersebut menjadi penting karena DBH merupakan salah satu komponen penerimaan yang digunakan dalam perhitungan kemampuan utang daerah.

Dengan demikian, kenaikan penerimaan yang berasal dari komponen satu kali atau one-off tidak dapat diperlakukan sama dengan pertumbuhan penerimaan yang bersifat berulang.

Apa Syarat Daerah Menerbitkan Obligasi?

Pemerintah daerah tidak dapat menerbitkan obligasi secara bebas. Berdasarkan PMK 87/2024 dan PP 1/2024, terdapat tiga persyaratan utama yang harus diperhatikan.

Pertama, pemerintah daerah harus memiliki DSCR minimal 2,5 kali.
Kedua, jumlah utang dibatasi maksimal 75% dari pendapatan APBD yang tidak ditentukan penggunaannya.
Ketiga, terdapat batas defisit APBD yang dapat dibiayai melalui utang.

DSCR atau Debt Service Coverage Ratio digunakan untuk melihat kemampuan pemerintah daerah memenuhi kewajiban pembayaran utang. Semakin besar ruang penerimaan yang tersedia dibandingkan kewajiban pembayaran utang, semakin besar pula ruang pembiayaan yang secara matematis dapat ditanggung.

Namun, CORE Indonesia menilai ketiga persyaratan tersebut tidak dapat dilihat hanya sebagai angka administratif. “Kelayakan utang satu daerah tidak berdiri sendiri, melainkan harus bersaing (crowding out) dengan kebutuhan ekspansi daerah lain dan dengan postur APBN itu sendiri,” tulis CORE Indonesia.

Salah satu persoalan yang disoroti CORE Indonesia adalah komponen DBH dalam perhitungan DSCR. DBH merupakan sumber pendapatan yang memiliki volatilitas dan mekanisme pencairan yang bergantung pada keputusan pemerintah pusat. Namun, dalam formula DSCR, komponen tersebut diperhitungkan sebagai bagian penting dari basis kemampuan fiskal daerah.

“Bobot DBH dihitung penuh dan diperlakukan setara PAD. Akibatnya, rasio kelayakan utang daerah justru disandarkan pada basis penerimaan yang paling tidak stabil,” ungkap laporan CORE Indonesia.

Artinya, daerah dapat terlihat memiliki kemampuan membayar utang secara matematis, tetapi struktur penerimaannya tetap perlu dianalisis lebih jauh. Persoalan tersebut semakin relevan ketika penerimaan daerah sangat bergantung pada transfer pemerintah pusat.

Lolos DSCR Belum Berarti Siap Terbitkan Obligasi

Laporan Studi Lanskap Obligasi Daerah di Indonesia (2023), yang disusun bersama Kementerian Keuangan dan UNDP dengan dukungan CORE Indonesia, UNICEF, dan LPEM FEB UI, menunjukkan adanya kesenjangan antara kebutuhan pembangunan daerah dan kemampuan daerah memenuhi persyaratan pembiayaan.

Sejumlah daerah memiliki kebutuhan infrastruktur yang besar, tetapi secara matematis dapat terganjal oleh persyaratan DSCR. Sebaliknya, daerah yang berhasil memenuhi persyaratan DSCR juga belum tentu siap memasuki pasar obligasi.

CORE Indonesia membedakan dua aspek yang perlu diperhatikan, yakni fiscal eligibility dan market readiness. Fiscal eligibility berkaitan dengan kemampuan daerah memenuhi persyaratan fiskal dan batas utang. Sementara market readiness berkaitan dengan kesiapan daerah untuk benar-benar menawarkan instrumen utang kepada investor.

“Sekalipun sebuah pemerintah daerah berhasil lolos dari saringan matematis DSCR, hal tersebut tidak lantas merepresentasikan kapasitas riil daerah tersebut untuk menyerap pendanaan komersial,” tegas CORE.

Kesiapan pasar antara lain mencakup keberadaan proyek yang layak dibiayai atau bankable, kualitas keterbukaan informasi, rekam jejak kelayakan kredit, serta kemampuan pemerintah daerah mengelola kewajiban utang.

“Ketiadaan prasyarat dasar ini seringkali diperberat oleh kapasitas manajemen perbendaharaan daerah yang belum mumpuni untuk mengelola instrumen utang secara disiplin,” tambah laporan tersebut.

Solusi yang Ditawarkan CORE

CORE Indonesia merekomendasikan pendekatan berdasarkan tingkat kesiapan masing-masing daerah.

Daerah yang sudah memenuhi aspek fiskal dan memiliki kesiapan pasar dapat diarahkan untuk memasuki pasar obligasi. Sementara daerah yang masih memenuhi sebagian persyaratan dapat menggunakan alternatif pembiayaan seperti pinjaman melalui PT Sarana Multi Infrastruktur (PT SMI).

Adapun daerah yang belum siap memasuki pasar pembiayaan komersial dapat lebih dahulu memperkuat Pendapatan Asli Daerah (PAD), kapasitas sumber daya manusia, tata kelola keuangan, serta kesiapan proyek.

Pendekatan tersebut menempatkan obligasi daerah sebagai salah satu instrumen pembiayaan, bukan sebagai solusi tunggal bagi persoalan fiskal daerah.

Bagi Jakarta, rencana penerbitan obligasi daerah 2027 menunjukkan adanya upaya mencari alternatif pembiayaan pembangunan di luar sumber pendapatan dan transfer pemerintah pusat.

Namun, laporan CORE Indonesia menunjukkan terdapat sejumlah aspek yang harus diperhatikan sebelum instrumen tersebut diterbitkan, mulai dari struktur pendapatan daerah, ketergantungan terhadap DBH dan TKD, kemampuan memenuhi DSCR, batas utang, defisit APBD, manajemen kas, kesiapan proyek, hingga daya tarik instrumen bagi investor.

Dengan kata lain, memenuhi persyaratan fiskal merupakan tahap awal, bukan akhir dari proses menuju pasar obligasi.

CORE Indonesia menilai persoalan yang lebih mendasar adalah bagaimana memastikan ruang fiskal daerah tetap memadai untuk menjalankan fungsi pembangunan dan pelayanan publik.

“Obligasi merupakan instrumen pembiayaan pasar, bukan fasilitas bailout untuk menambal defisit penerimaan akibat menyusutnya porsi TKD,” pungkas laporan tersebut.